“Los tres mitos de la reforma al SEIA: ¿Una profundización de las asimetrías?” por Pilar Moraga y Verónica Delgado

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Columna de Opinión de Pilar Moraga, investigadora de la línea de Gobernanza del (CR)2 y académica de la Facultad de Derecho U. de Chile, y Verónica Delgado, investigadora de la línea de Zona Costera del (CR)2 y académica de la Facultad de Derecho U. de Concepción. Publicada en El Mostrador.

El anuncio realizado por el Gobierno a propósito de las propuestas de modificación al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), titulado: “fortalecimiento de la protección ambiental”, pone el acento en tres aspectos: creación de tres macrozonas, participación ciudadana y certeza jurídica. Sin embargo, un rápido análisis sobre estas cuestiones permite concluir que el efecto puede ser contrario al anunciado.

  1. CREACIÓN DE MACROZONAS: ¿PROFUNDIZACIÓN DE LA ASIMETRÍA TERRITORIAL?

El anuncio del ejecutivo propone la creación de tres macrozonas para efectos de la decisión de evaluación de proyectos de inversión. Lo anterior se explica por una parte, por las características de los problemas ambientales, los cuales no dicen relación con la división político-administrativa del territorio y, por otra, por la necesidad de evitar el efecto acumulativo de los proyectos de inversión sobre un ecosistema determinado. Al respecto cita la experiencia comparada para señalar que problemas como el cambio climático y la contaminación, ya no se tratan a nivel de ciudad, comuna o región, sino que de macrozonas y cuencas.

Tales afirmaciones plantean al menos dos preguntas: ¿nos olvidamos del Acuerdo de París?; ¿quién representará las tres macrozonas y cómo se recogerá la mirada regional y local del territorio, sus intereses, el conocimiento de sus particularidades, limitaciones y potenciales?

En relación a la primera, es necesario que recordemos la decisión N°1/CP.21 por la que los Estados aprueban el Acuerdo de Paris, así como algunas de las disposiciones de dicho Tratado. En todas ellas se indica de manera expresa el rol de las ciudades y de todos los niveles de gobierno incluido el local (la comuna), en el cumplimiento de la meta de no superar el  aumento de la temperatura global del planeta en 2°C, en el entendido que este tipo de problemas ambientales, de carácter complejo, requieren ser tratados en todos los niveles de decisión (internacional, nacional, subnacional), y con la participación de todos los actores.

Al respecto, es necesario recordar además que el SEIA no toma en cuenta este fenómeno climático en la evaluación de impacto ambiental de los proyectos de inversión, por lo que mal podría justificarse la creación de macrozonas por esta razón.

En lo relativo a la segunda pregunta sobre representatividad y mirada regional de las tres macrozonas, las cuales se conciben a semejanza del territorio jurisdiccional de los Tribunales Ambientales creados por la ley 20.600, es necesario tener presente que tal división buscó dar respuesta a las reivindicaciones de la sociedad civil en materia de acceso a la justicia, en momentos que se preveía la creación de un solo Tribunal a nivel nacional. Por ende, es posible afirmar que la definición de la jurisdicción de los Tribunales especiales no tenía por propósito original brindar una mirada unificada de los problemas ambientales de las macro zonas.

En este contexto, la propuesta del ejecutivo disminuye la participación de las autoridades regionales, tanto al momento de evaluar los proyectos, como de resolver su calificación ambiental, lo cual tendría como efecto la mayor concentración del poder de decisión en materia ambiental y el debilitamiento de la descentralización. Lo anterior queda en evidencia al eliminar la actual obligación del SEA, de pedir el pronunciamiento de los Gobiernos Regionales en relación a las políticas, planes y programas de desarrollo regional, limitándolo ahora sólo a la “compatibilidad territorial”, en circunstancias que aún no están vigentes en los Planes Regionales de Ordenamiento Territorial del país.

Tal situación se agravaría si lo que se persigue es eliminar las oficinas regionales del SEA y traspasar dicha administración a nivel de macrozona, pues son los funcionarios de dicho organismo quienes mejor conocen las particularidades del territorio y los conflictos presentes a nivel de la región, en materia ambiental.

El nuevo esquema presentaría dificultades para realizar las visitas en terreno durante el proceso de evaluación, atender las consultas de la ciudadanía y contar con una contraparte política en el territorio, si consideramos las grandes extensiones que cubre cada macrozona (más de mil kilómetros).

En este sentido es de gran relevancia aclarar si la reforma mantiene, o no, la coordinación de la evaluación de impacto ambiental en la región o bien si la decisión de aprobación o rechazo de los proyectos se adoptará únicamente en la Comisión de la macrozona y en ese entendido cuál será la participación de los representantes regionales.

  1. MAYOR PARTICIPACIÓN: ¿PROFUNDIZACIÓN DE LA ASIMETRÍA EN EL PROCESO DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA?

El ejecutivo considera que la propuesta de modificación del SEIA “mejora y amplía la instancia de participación ciudadana” (PAC), a través de la creación de una nueva instancia de participación, en el caso de los estudios de impacto ambiental. Ésta sería anterior al ingreso del proyecto al SEIA y tendría como objeto generar un diálogo entre la comunidad y el titular con la finalidad de celebrar términos de referencia ambientales, que sirvan de base a la generación y presentación del EIA. En ese esquema, el diálogo lo conduce el proponente del proyecto, el cual podrá solicitar apoyo técnico al Servicio de Evaluación Ambiental (SEA) y la facilitación a la Agencia de Sustentabilidad y Cambio Climático.

Al respecto, es necesario recordar que la creación de una PAC temprana ya había sido planteada por la Comisión Asesora Presidencial de la reforma al SEIA y por el Informe de Desempeño Ambiental de Chile de la OCDE del año 2016. Sin embargo el propósito de esta nueva instancia era la de abrir la discusión sobre alternativas de proyectos y así contar, por ejemplo, con opciones de emplazamiento o tecnología.

A su vez, sorprende la total ausencia del Estado en este proceso, pues la ley entrega su  conducción al proponente del proyecto. Al respecto nos preguntamos cómo podría una de las partes garantizar los principios que deben guiar dicho diálogo, incluidos en la propuesta de modificación, a saber: representatividad de diversos intereses y actores; buena fe, celeridad y voluntad de diálogo. En este esquema el proponente es juez y parte, a lo cual se suma el hecho que se deja entregada a los particulares la disposición de un bien colectivo, como lo es el medio ambiente.

Por último, el diálogo se lleva a cabo entre el titular y la comunidad, el primero es quien lo conduce y podrá solicitar asesoramiento técnico al SEA. El asunto es paradoxal si consideramos que justamente es el titular del proyecto el que goza de mayores capacidades técnicas, en comparación con la comunidad, lo cual profundiza la asimetría entre ambos y olvida la realidad material de las comunidades.

  • CERTEZA JURÍDICA Y DESPOLITIZACIÓN DE LAS DECISIONES: ¿NUEVA ASIMETRÍA TÉCNICA ENTRE LOS ACTORES?

La reforma propuesta por el ejecutivo busca mayor certeza jurídica, pues según éste, “un buen proceso de evaluación de impacto ambiental es aquel en el que el “no” sea temprano y el “sí” definitivo. Lo anterior se lograría entre otros, a través de la eliminación del Consejo de Ministros.

Tal afirmación merece más de una reflexión, pues la inmovilidad absoluta de las decisiones de la administración en este ámbito, supone un contexto ideal en el que el estado del medio ambiente es estático, nada más lejano a la realidad de un planeta marcado por un clima cambiante, que exige capacidad de adaptación del sector público y privado a los nuevos escenarios climáticos, incluso del marco jurídico. Para ello la experiencia comparada ha entregado un rol relevante a la sociedad civil durante la ejecución de los proyectos de inversión en materia de monitoreo y sistemas de revisión de la RCA en relación a las nuevas circunstancias ambientales y climáticas.

En cuanto a la eliminación del Comité de Ministros, se menciona que la doble revisión administrativa no ha evitado la concurrencia a los Tribunales Ambientales, con lo cual la eliminación de esta instancia aparece como una manera de acortar los procedimientos de tramitación, pero no de evitar la judicialización. Este es un punto relevante, pues se ha demostrado que quienes más acuden a la judicatura especializada son los titulares de los proyectos, lo cual se explica por las barreras existentes de acceso a la justicia en materia ambiental. Al respecto la OCDE sostiene en el informe de Desempeño Ambiental de 2016: “en principio, los numerosos litigios medio ambientales demuestran que en Chile existe un efectivo acceso a la justicia. Sin embargo, en la práctica el costo de la asesoría jurídica suele impedir dicho acceso a organizaciones no gubernamentales y a particulares” (p.30).