Antoine Maillet, Facultad de Gobierno, Universidad de Chile, Centro de Ciencia del Clima y la Resiliencia (CR2); Valentina Cariaga, Colectivo de Estudios Político-Ambientales (CEPA); Rodolfo Sapiains, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Chile, Universidad de Magallanes y CR2; Gustavo Blanco, Facultad de Filosofía y Humanidades de la Universidad Austral de Chile y CR2; Claudia Alonso, Doctoranda en Territorio, Espacio y Sociedad, Universidad de Chile y CR2; y Hanne Wiegel, Investigadora Postdoctoral CR2.
Los desafíos del cambio climático han llevado a la búsqueda de nuevas alternativas energéticas para la adaptación y mitigación de este fenómeno global. El denominado hidrógeno “verde”[1] es un vector energético (Orecchini, 2006) que se produce en base a fuentes y energías renovables, y que puede ser ocupado tanto como combustible como generador de otros componentes para la industria química y petroquímica (Ministerio de Energía, s.f.).
Bajo ese marco, el hidrógeno “verde” se ha convertido en una promesa para reducir las emisiones y poder descarbonizar la matriz energética de los países. Sin embargo, esta promesa ha dejado fuera la discusión respecto a las consecuencias sociales y ambientales de esta tecnología cuyo desarrollo es cada vez más incierto.
En el caso de Chile, se ha construido un relato de que el país puede ser uno de los mayores productores de este hidrógeno. En los últimos cinco años, el Estado de Chile ha impulsado esta industria bajo la creación de políticas e instrumentos públicos, la firma de acuerdos con países del norte global y con organismos internacionales, y con la asignación de financiamiento para favorecer la instalación de estas empresas en el país, especialmente en las regiones de Antofagasta y Magallanes. Esto se ha expresado en la creación de la “Estrategia nacional de hidrógeno verde” (Ministerio de Energía, 2020); la firma de memorándums de entendimiento y declaraciones conjuntas con países como Singapur, Corea del Sur, Alemania, Reino Unido, Francia y Países Bajos (Ministerio de Energía, 2022); acuerdos a nivel de empresas públicas, como es el caso de ENAP con HIF Global para el desarrollo de los e-combustibles y la instalación de plantas de amoniaco (ENAP, 2024); y acuerdos entre ENAP y parte de la industria del H2 (Total Eren Chile, HIF Chile, FreePower Group, Grupo EDF, RWE y HNH Energy) para transformar el Terminal Marítimo de San Gregorio en una infraestructura clave para el desarrollo del hidrógeno “verde” (ENAP, 2023).
Al mismo tiempo, el rol de CORFO como inversor en iniciativas de hidrógeno “verde” -además de llevar al menos siete años trabajando en el área- ha sido considerable, adjudicándose o comprometiendo US$ 75 millones para financiar e incentivar la inversión de esta industria (CORFO, 2024a). Siguiendo la línea financiera, distintos organismos internacionales han estado impulsando el H2V mediante el préstamo de créditos, como es el caso del fondo de US$ 1.000 millones aportado por el BID, Banco Mundial, el Banco de Desarrollo de Alemania y la Unión Europea, para apoyar el desarrollo de futuros proyectos (Ministerio de Energía, 2023a). En la escala local, la Universidad de Magallanes ha realizado cursos sobre producción de hidrógeno “verde” y sus derivados, gracias a fondos como Viraliza de CORFO y con el auspicio de HIF Chile y TotalEnergies (CORFO, 2024b).
Este proceso acelerado de creación de instrumentos, asignación de grandes recursos económicos y firmas de convenios plantea múltiples cuestionamientos respecto a la gobernanza climática que opera en nuestro país. No se observa el mismo nivel de intensidad en el análisis respecto a los posibles impactos y consecuencias que esta industria puede tener en Antofagasta y Magallanes, regiones donde, eventualmente, se desarrollaría esta industria, como tampoco de la contribución real del H2V a la descarbonización. Notablemente, todo este impulso gubernamental ignora las crecientes señales del mercado que muestran consistentemente, desde hace al menos tres años, una desaceleración de la industria, una profunda reducción de expectativas respecto a su competitividad, y con voces que incluso plantean que esta no se concretará.
En este complejo escenario, consideramos pertinente analizar esta gobernanza climática, la cual puede ser definida como el “sistema de procesos e instituciones orientadas a tomar decisiones y a planificar, coordinar, financiar, aplicar, evaluar y refinar acciones (políticas, instrumentos, intervenciones, etc.), a corto, mediano y largo plazo, orientadas a promover la mitigación del cambio climático y la adaptación a sus efectos en el ámbito de cada elemento, y de manera integrada” (Billi et al., 2022).El Centro de Ciencia del Clima y la Resiliencia (CR2) ha propuesto, a partir de sus investigaciones, una serie de principios para guiar esta gobernanza, considerando que no existe una sola forma de tomar decisiones o resolver problemáticas relacionadas con el cambio climático. Estos principios corresponden al enfoque anticipatorio, al enfoque territorial y al principio de buena administración[2].
Bajo este escenario nos preguntamos: ¿cumple la política del hidrógeno “verde” con los principios de la gobernanza climática? Para responder a esta pregunta, el análisis se estructurará de la siguiente manera: en la primera parte se abordará el problema y sus causas, las que sostenemos que se deben principalmente al voluntarismo público para la promoción del hidrógeno. En la segunda parte presentamos a quiénes afecta y cuáles son los impactos de una industria que transita entre promesas de sustentabilidad y el riesgo de nuevas zonas de sacrificio. Finalmente, el último apartado plantea que, de seguir impulsándose esta política, debería hacerse cargo de la incertidumbre que rodea la tecnología, y desde la perspectiva de la gobernanza climática.
El voluntarismo público para la promoción del hidrógeno
Bajo los principios arriba propuestos, se espera que las decisiones para impulsar una industria que promete contribuir a la mitigación del cambio climático sean basadas en evidencia, anticipando impactos futuros y considerando los límites socioecológicos de los territorios donde se propone instalar.
Autoridades del Gobierno de Chile y del Gobierno Regional de Magallanes, así como promotores de la industria en el sector privado, han instalado la promesa de que el hidrógeno “verde” contribuirá a la descarbonización de la matriz energética, y que los territorios de Chile serán protagonistas de esta transición, lo que traerá enormes beneficios para las regiones, el país y todo el mundo. Así, el desierto de Atacama (por la energía solar) como el territorio de Magallanes (por la energía eólica) han sido proyectados como espacios propicios para la producción e instalación de energías renovables y proyectos de hidrógeno “verde” (Ministerio de Energía, 2021), tal como lo señalaba Juan Carlos Jobet, quien fuera ministro de las carteras de Energía y de Minería: “Los países que tienen muy buen potencial de producción de electricidad barata, renovable, como Chile, están en muy buena posición para ser abastecedores, oferentes de ese hidrógeno a Europa” (UAI, 2022). Esta perspectiva limita el análisis al componente económico-productivo, y omite o minimiza la consideración de los probables impactos territoriales y ecosistémicos de la instalación de esta industria en los territorios. Esta visión se ha visto reafirmada bajo las decisiones de incluir al hidrógeno “verde” en distintos compromisos, tal como lo ha indicado recientemente el presidente Gabriel Boric:
“Esta es una industria que tiene un sentido de fondo que es muy valioso, donde nos estamos jugando por acelerar la descarbonización de nuestro planeta para llegar a ser carbono neutrales al 2050, tal como Chile tiene comprometido por Ley, en lo que es quizás el desafío más importante de nuestra generación” (H2Chile, 2024).
Este voluntarismo, desde lo público, se ha expresado mediante la elaboración de documentos ministeriales que proyectan el desarrollo del hidrógeno en Chile, junto con la vinculación con compromisos de carácter internacional. A modo de ejemplo, podemos mencionar el documento “H2V: Hidrógeno verde un proyecto país”, del Ministerio de Energía (2022), en el cual se plantea convertir a Chile en un líder mundial de hidrógeno verde en las diferentes partes de la cadena de valor. Además, trazó metas, como producir el hidrógeno verde más barato para el 2030, ser uno de los tres principales exportadores en el 2040, y alcanzar 5GW de capacidad de electrólisis en el 2050. También destacamos la actualización de la Contribución Determinada a Nivel Nacional (NDC, por sus siglas en inglés), que indica que el hidrógeno “verde” se espera que contribuya en un 21 % en el esfuerzo total de carbono-neutralidad del país al 2050 (Ministerio del Medio Ambiente, 2020). Junto a ello, se convocó a un comité estratégico para el Plan de Acción de Hidrógeno Verde, con el fin de impulsar el desarrollo de la industria. En dicho plan se establecieron cuatro ejes de trabajo:
a. Impulso de la Industria y Retribución Social
b. Infraestructura y organización territorial
c. Carbono Neutralidad y Off-Takers Nacionales
d. Sostenibilidad y valor local
Además, se han implementado medidas como la actualización de la regulación para el hidrógeno “verde”, la generación por parte de CORFO de facilidad financiera para proyectos de hidrogeno, la creación de créditos tributarios con dimensión “verde”, el desarrollo de capital humano y la elaboración de un plan nacional de fomento a la producción de H2V en territorio fiscal (Ministerio de energía, 2023b). En 2024 se presentó el Plan de Trabajo de Regulaciones Habilitantes para el desarrollo de la industria que, de manera muy detallada, compromete acciones de cinco ministerios para garantizar la coherencia normativa entre los servicios involucrados (Ministerio de energía, 2024).
Estas metas y medidas evidencian una intención de articular el desarrollo industrial con compromisos climáticos. Sin embargo, al analizar el diseño y la implementación de estas políticas desde una perspectiva de gobernanza climática, surgen interrogantes sobre su coherencia con los principios de este modelo de gobernanza.
Por una parte, las autoridades nacionales y regionales han comprometido al país con una industria de grandes dimensiones sin contar con evidencia científica y técnica suficiente para garantizar no solo que el hidrógeno contribuye significativamente a disminuir el calentamiento global (principal argumento de quienes la impulsan), sino además que sus inevitables impactos ambientales y sociales sean de una escala moderada. Sumado a lo anterior, no existen garantías precautorias que aseguren un impacto equitativo de estas inversiones en las comunidades locales.
Esto plantea la necesidad de analizar en profundidad si el hidrógeno “verde” aporta efectivamente a la carbono neutralidad. De hecho, ciertos estudios sugieren que incluso esta industria podría incrementar el calentamiento global debido a una mayor concentración de hidrógeno en la atmósfera (Seguel et al., 2024). Por otra parte, es evidente que ningún proceso de generación de energía es completamente inocuo para el medio ambiente, por tanto, minimizar, postergar u omitir el análisis profundo de los potenciales impactos del hidrógeno en los ecosistemas locales puede conducir a la sobrevaloración de esta industria como alternativa “verde” a los combustibles fósiles (Seguel et al., 2024). Además, la real contribución en la mitigación de gases de efecto invernadero debe considerar toda la cadena de producción, lo que incluye, por cierto, el transporte desde Chile hacia los eventuales compradores europeos. Lo anterior, es algo que no ha sido sistemáticamente abordado ni medido por las autoridades.
En otro plano, no existe evidencia de que los actores territoriales hayan sido involucrados de manera significativa en los procesos de toma de decisiones (y no solo en instancias informativas). Se podrá argumentar que el Gobierno y las mismas empresas han realizado muchas actividades de divulgación e invitado a mesas de trabajo sobre el tema, sin embargo, todo esto ha sido posterior a la decisión ya tomada por las máximas autoridades de llevar adelante a esta industria. Estos cuestionamientos también se extrapolan a si la institucionalidad ambiental cuenta con la capacidad para abordar de manera adecuada el impacto acumulativo que generan estos proyectos. Sin ir más lejos, el Servicio de Evaluación Ambiental (SEA) elaboró un documento técnico para orientar la presentación de información de los proyectos de hidrógeno debido a la dificultad para evaluarlos considerando su magnitud y nivel de especialización. Esto es debido a que los proyectos de hidrógeno no se estructuran bajo un solo proyecto con etapas, sino que corresponde a una serie de proyectos interrelacionados, lo cual no está limitado por la normativa[3] (SEA, 2023) y que, por tanto, implican un esfuerzo del SEA en adaptarse a proyectos de esta envergadura. La falta de regulación específica para la cadena del hidrógeno “verde” ha sido señalada como un problema, incluso, por actores de distintos sectores, tanto para dar certeza a la industria, como para considerar los impactos socioambientales (Keller, 2024; Parra, 2024). Entonces, no queda claro si el país puede ofrecer garantías tanto para evaluar el impacto ambiental de estos proyectos como para monitorear y fiscalizar su instalación y funcionamiento.
Entre promesas sostenibles y el riesgo de nuevas zonas de sacrificio
Considerar la visión holística de los sistemas socioecológicos y un enfoque territorial es una pieza clave dentro de la gobernanza climática, pues busca el equilibrio entre el bienestar del ser humano y la conservación de la naturaleza. Sin embargo, los proyectos y políticas del hidrógeno “verde” no parecen muy cercanos a este criterio.
Uno de los puntos más controvertidos tiene que ver con la escala con la que se están presentando estos proyectos y los múltiples impactos que esto puede tener. En el caso de Magallanes, solo considerando los cuatro principales proyectos que se han informado, la superficie a utilizar en la región corresponde a 120.670 hectáreas referenciales de ocupación (para aerogeneradores, refinerías de amoniaco, desaladoras, etc.). Esto equivale a poco más de 35 veces el radio urbano de Punta Arenas. Además, los parques eólicos consideran cientos (si no miles) de aerogeneradores de entre 180 y 200 metros de altura, es decir más grandes que la Torre Entel en Santiago. Así, analizar el potencial impacto de esta industria en el territorio tendría que haber sido una de las primeras tareas a desarrollar antes de la firma de cualquier compromiso con la industria. Más aún considerando las brechas de información sobre afectación de la flora y fauna, los recursos hídricos, entre otros, lo cual no permite tomar decisiones basada en información actualizada con datos de calidad (Norambuena & Sandvig, 2024)[4].
Por otro lado, el impacto a los territorios donde se pretende implementar se agrava en el caso de las regiones de Atacama y Antofagasta por la presencia de otras industrias extractivas, como la minería y el litio (Cabaña & Balcázar, 2024). A esto se suma que el uso de la desalinización es fundamental para elaborar hidrógeno. Pese a lo anterior, no existen mecanismos que puedan medir el impacto acumulativo de estas industrias extractivas en un mismo territorio, como es el caso de la costa del norte de Chile (Couve et al., 2023).
Por otra parte, a nivel nacional las estimaciones de empleo señalan la potencial creación de decenas –incluso cientos, para los más optimistas- de miles de empleos (H2Chile, 2023). En el caso de Magallanes, se han levantado alertas en cuanto a la especulación de la cantidad de oferta de empleos y necesidad de fuerza laboral para desarrollar los proyectos, estimándose entre 13.050 (GIZ 2023) y 100.000 (Ministerio de Energía, 2020). Este aspecto resulta crítico considerando que el nivel de especialización y capital humano presente en la región no es suficiente, por lo cual, según las palabras del presidente de H2V Magallanes, Mario Machese, será necesario traer personal de afuera (CChC MAGALLANES, 2025). Así, la instalación de esta industria afectará el tejido social debido a la gran cantidad de trabajadores de fuera de la región que se requerirían para estos proyectos, ejerciendo presión sobre los servicios disponibles, como vivienda, educación y salud, entre otros.
Estos escenarios generan el riesgo de transformar estos territorios en zonas de sacrificio verde (Cabaña & Balcázar, 2024) a costa de una industria que promete ser una llave a la sostenibilidad energética. Es por ello que distintas organizaciones han colaborado en la redacción de cartas para advertir a las autoridades sobre los riesgos que conlleva esta industria (Ladera Sur, 2023). En concreto, a nombre del cambio climático se podrían generar impactos negativos de gran magnitud tanto para las personas como para el medio ambiente de los territorios que se quieren intervenir.
Proyectar el sector hidrógeno a pesar de la incertidumbre
Por cierto, existen dudas respecto al potencial real del hidrógeno en términos de rentabilidad. En el año 2024, la Plataforma para el Desarrollo del Hidrógeno Verde en Latinoamérica y el Caribe (H2LAC) identificó los cinco riesgos más importantes para la industria, siendo señalados: 1. las altas tasa de interés o tipo de cambio, 2. la gran inversión inicial requerida, 3. la falta de mercado de hidrógeno existente (incertidumbre sobre el precio), 4. el riesgo político y 5. la incertidumbre en la demanda.
Si bien a nivel global las carteras de proyectos han ido en aumento en distintos países, en el año 2023 solo un 4 % de los proyectos logró la decisión final de inversión (International Energy Agency, 2023). En el caso de Chile, de 74 iniciativas de proyectos de hidrógeno “verde” identificadas, un poco menos de la mitad son solo a escala de piloto (Guillou, 2024). En lo que respecta a precios, el hidrógeno “verde” sigue sin poder acercarse al valor de sus sustitutos. Con lo anterior, todavía existe escepticismo sobre el mercado de hidrógeno, a lo que incluso expertos se han referido a que no es competitivo debido a la falta de compradores (Lathrop, 2024)
Bajo este escenario, se ha llamado a la cautela y a la necesidad de realizar un análisis cuidadoso de las proyecciones sobre el hidrógeno “verde”, ya que su alto precio no le permite ser una alternativa frente a la electromovilidad o los mismos combustibles fósiles (EWI, 2024). Esto representa uno de los principales cuestionamientos a la forma en que se han tomado las decisiones sobre el hidrógeno en Chile, pues se han transferido recursos millonarios para impulsar una industria que probablemente no va a generar los ingresos que se esperan. A pesar de estas crecientes señales del mercado que apuntan en esa dirección, las autoridades continúan impulsando estas iniciativas.
Si bien la lucha por la adaptación y mitigación ante el cambio climático es necesaria y urgente, no puede ser a costa de políticas que se construyen bajo promesas falsas o inciertas. En este sentido, el enfoque anticipatorio de la gobernanza climática resulta fundamental, ya que promueve la adopción de medidas preventivas basadas en escenarios futuros, incluso bajo incertidumbre científica.
Punta Arenas, capital regional de Magallanes, cuenta con la mayor calidad de vida del país (Ministerio de Desarrollo Social, 2022) y con un nivel de desempleo inferior al 5 %. Por tanto, este dato desafía las promesas de la industria de mejorar esta comuna, y, por lo contrario, la llegada de un gran volumen de trabajadores afectará la vida cotidiana de los habitantes de Magallanes.
Para el caso de la Región de Antofagasta, con una industria extractiva de larga data en la zona, la llegada de proyectos de hidrógeno “verde” impactaría aún más a la degradación ambiental de humedales y acuíferos. A esto se suman las tensiones entre las comunidades y los proyectos productivos (Cabaña & Balcazar, 2024), un modo de relación lejano a los principios de buena administración, que buscan una participación efectiva y el reconocimiento de perspectivas minoritarias.
Por lo tanto, este documento es una invitación para que los proyectos de hidrógeno no se desarrollen si no se pueden establecer salvaguardas mínimas en los territorios que intervienen. Es imprescindible que estos proyectos se aborden desde una visión integral que conecte los aspectos medioambientales, sociales y económicos, promoviendo un diálogo real y eficaz con todos los grupos involucrados o afectados.
Es por ello que esto requiere adoptar un enfoque de gobernanza climática bajo los principios que fueron presentados al inicio de este escrito, que permita articular procesos de planificación, coordinación, implementación y evaluación de manera holística, asegurando que las decisiones consideren tanto las dinámicas locales como los desafíos globales. Solo mediante este enfoque será posible equilibrar el bienestar humano con la conservación de la naturaleza y avanzar hacia una real acción ante el cambio climático.
Referencias
Bibliografía académica
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Notas
[1] Dependiendo de la forma en que se obtenga, al hidrógeno se le nombra con distintos colores. Se lo denomina “gris” cuando se produce a partir de combustibles fósiles, “azul” cuando el uso de combustibles fósiles es acompañado de técnicas de captura de CO2, y “verde” cuando la electricidad usada en el proceso proviene de energías renovables.
[2] Se propone un enfoque anticipatorio que implica adoptar medidas ex ante considerando escenarios futuros, incluso ante incertidumbre científica, para reducir los efectos del cambio climático y aumentar la resiliencia. A ello se suma un enfoque territorial sistémico que adapta medidas de mitigación, adaptación y capacitación según las particularidades de cada territorio, reconociendo las interrelaciones socioecológicas y promoviendo una gobernanza integrada que equilibre bienestar humano y conservación ambiental. Finalmente, destaca el principio de buena administración, que exige una gobernanza racional, transparente y eficaz, fundamentada en evidencia científica, conocimientos locales y tradicionales, participación efectiva y reconocimiento de comunidades minoritarias, junto con una rendición de cuentas activa. Para más detalles se recomienda revisar Billi et al. (2021).
[3] No se limita a las tipologías descritas en el artículo 10 de la Ley N° 19.300, ni en el artículo 3° del D.S. N° 40/2012 del Ministerio del Medio Ambiente.
[4] El estudio de “Líneas Bases Públicas en Ecosistemas de Magallanes” podría contribuir en este sentido, pero sus resultados aún no están disponibles