Luis Cordero y Ximena Insunza
Los Planes de Descontaminación Atmosférica (PDA)[1] presentan serios problemas en términos de sus mecanismos de participación social, sus vínculos con el saber científico y sus capacidades de reformulación en un entorno altamente cambiante.
El procedimiento de elaboración de un PDA requiere dos presupuestos básicos. El primero es la existencia de una norma de calidad ambiental que defina el estándar ambiental considerado socialmente óptimo para un determinado contaminante. Estas normas son denominadas primarias, si se refieren a salud de las personas y cuyo criterio es exigible en todo el territorio nacional, o secundarias, cuando su ámbito de aplicación queda asociado a un espacio específico (según regula la Ley 19.300, sobre Bases Generales del Medio Ambiente). En materia de contaminación atmosférica la norma primaria es crucial.
El segundo presupuesto es que dichas normas sean regularmente monitoreadas para acreditar su cumplimento. No basta cualquier medición, estas deben basarse en estaciones que se encuentren validadas de acuerdo con el Decreto Supremo 61, de 2008, del Ministerio de Salud, en tanto solo así es posible disponer de estaciones representativas que justifiquen la declaración de zona saturada (DZS) y que dará origen a la apertura de un expediente administrativo para finalizar con la dictación de un nuevo PDA.
La DZS es una decisión que adopta el Presidente de la República una vez que se ha verificado la superación de una norma de calidad ambiental. Si bien dicha declaración es indispensable para comenzar el procedimiento de elaboración de un PDA, tiene por sí mismo efectos en otros ámbitos como, por ejemplo, la obligación de ingreso de “proyectos industriales o inmobiliarios” que se ejecuten en dichas zonas al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA). A continuación, la elaboración del anteproyecto de un PDA corresponde a una etapa cuya duración nominal máxima es de un año, la que comienza con el aviso público del inicio de este y la disponibilidad de un expediente electrónico.
La elaboración del anteproyecto tiene, a su vez, diversos momentos: (a) el Ministerio del Medio Ambiente (MMA) debe determinar cuáles son los antecedentes técnicos, científicos, económicos y/o sociales requeridos; (b) se conforman los comités y subcomités operativos para la elaboración del plan en donde participan representantes de ministerios, servicios públicos y otros organismos públicos competentes; (c) se puede constituir un comité operativo ampliado, en donde, además de los anteriores, se pueden integrar representantes de la sociedad civil, momento en que cualquier persona puede entregar antecedentes técnicos, científicos, sociales y económicos adicionales sobre la zona latente; y (e) la elaboración, a cargo del Ministerio del Medio Ambiente, del análisis de impacto económico y social del anteproyecto.
A continuación, viene la etapa de consulta pública, que tiene por propósito informar a la comunidad que se cuenta con un anteproyecto de PDA, indicando el alcance geográfico del mismo, las medidas que se están proponiendo, un resumen de los fundamentos y la existencia del plazo para formular observaciones. Esto último es nominalmente de sesenta días y podrán formular observaciones las personas naturales o jurídicas, acompañando antecedentes que las sustenten, especialmente de naturaleza técnica, científica, social, económica y jurídica. Adicionalmente, el MMA debe solicitar la opinión al Consejo Consultivo Nacional y Regional respectivo, el que no se encuentra obligado a emitir un pronunciamiento. Cabe destacar que las regulaciones nada dicen sobre las metodologías o formas en que se deben llevar a cabo estos procesos participativos, quedando estas entregadas a la simple práctica administrativa que puede incluir audiencias públicas explicativas a nivel territorial, incluso en etapas previas a la elaboración de un anteproyecto, pero de una manera completamente informal
Terminada la etapa de consulta pública, la autoridad tiene un plazo nominal de 120 días para elaborar el proyecto final del PDA, considerando los antecedentes del expediente y las observaciones de la etapa de consulta pública. Las normas nada dicen sobre el deber de dar respuesta a quienes hubiesen realizado observaciones en esta etapa, así como tampoco la obligación del Estado de explicar cuáles de las medidas adoptadas o corregidas en la versión final del proyecto de PDA son un resultado de la consulta pública.
Aprobación e implementación de un PDA
Una vez terminado, el proyecto de PDA pasa al Consejo de Ministros para la Sustentabilidad, que tiene por objeto aprobar o rechazar la propuesta de plan elaborada. En el caso que sea aprobada, se remiten los antecedentes al Presidente de la República para su consideración final. El PDA se contiene en un Decreto Supremo del Presidente de la República y, como tal, está sometido obligatoriamente al trámite de toma de razón de la Contraloría General de la República, que tiene por propósito revisar su legalidad, considerando no solo reglas legales, sino también el procedimiento administrativo que le sirvió de base.
Esta es una etapa que no tiene regulación procedimental, por lo cual existe una práctica administrativa muy antigua, de observaciones al texto remitido al trámite de toma de razón, que obliga a la autoridad a realizar ajustes de contenido y reingresar el mismo. Esta es una práctica de cierta opacidad, porque los ajustes requeridos no vuelven al Consejo de Ministros para la Sustentabilidad ni tampoco al Presidente de la República y son simplemente una negociación de orden poco clara entre el ente contralor y el MMA.
Como ha sido demostrado en siete planes recientemente dictados, de un total de 561 artículos, 144 fueron observados por la Contraloría General de la República, que realizó 318 reparos formales y sustantivos[2]. En efecto, en esta etapa se realizan una gran cantidad de modificaciones a los planes, sin que existan antecedentes procedimentales que permitan realizar su escrutinio ni saber si tienen sustento en los trámites de la gestión de este proyecto.
Actores involucrados en el proceso de elaboración
Para determinar los alcances de los sujetos que intervienen en el proceso de formulación de los PDA, liderado por el MMA, es conveniente caracterizarlos. En primer lugar, se encuentran los organismos públicos que tienen competencia o incidencia en las medidas asociadas al plan y que habitualmente se manifiestan en los denominados comités operativos. Bajo el modelo institucional de las Comisiones Regionales del Medio Ambiente (Coremas), la gestión ambiental de los PDA se confundía con el rol del Intendente como presidente de estas comisiones. Con la reforma a la institucionalidad ambiental en 2009 y la desaparición de las Coremas, se crearon la Secretarías Regionales Ministeriales del Medio Ambiente (Seremi MMA), cuya responsabilidad regional es ambigua. La indefinición de qué organismos participan da cuenta de la atomización institucional de competencias ambientales, que, tal como se ha explicado en otras ocasiones, implica costos significativos de coordinación.
Por otra parte, está la participación de los expertos, especialmente de la ciencia. Como ha demostrado la literatura, el rol de estos ha sido determinante en la lucha contra la contaminación atmosférica en nuestro país, pero el diseño institucional no considera su participación activa u orgánica, más allá de la integración a los comités ampliados –una decisión completamente discrecional de la autoridad– o bien en la etapa de observaciones ciudadanas como cualquier interesado. Es más, en la elaboración del estudio de impacto económico y social no contempla su participación formal.
Con todo esto, la implementación de los PDA corresponde a la ejecución de las medidas específicas que se encuentran establecidas en su interior, lo que lleva a que estas sean ejercidas sectorialmente y sin una evaluación de gestión integrada que opere de modo permanente. En la práctica, el principal indicador ha terminado siendo los episodios críticos de contaminación, que se ve representado en la rendición que anualmente se realizan sobre los planes operaciones de episodios críticos. En consecuencia, durante la ejecución de los planes no existe posibilidad efectiva de gestión integrada, quedando su evaluación sometida al cumplimiento de las metas asociadas a los plazos contenidos en los PDA que, por sí mismos, carecen de escrutinio efectivo alguno.
Notas
[1] Si bien nuestro ordenamiento jurídico contempla la posibilidad de dictar planes de prevención y/o descontaminación, el objeto de estudio fueron solo los Planes de Descontaminación relativos a MP2,5.
[2] Ábalos Riquelme, Javiera (2018). El control de legalidad ejercido por la Contraloría General de la República en Planes de Descontaminación. Memoria para optar al grado de Licenciado en Ciencia Jurídicas y Sociales, Facultad de Derecho, Universidad de Chile.