¿Hacia una nueva zona de sacrificio? Fiebre del litio y desconfianza indígena (Tercera dósis)

La mala experiencia que las comunidades atacameñas y collas vivieron con la expansión de la minería del cobre y con la debilidad de la ley que protege sus territorios las lleva a temer que otra vez pagarán el costo del desarrollo nacional.

El auge de la electromovilidad a nivel internacional ha generado una demanda creciente sobre Chile, Bolivia y Argentina —el llamado Triángulo del Litio— donde se ubican las reservas más importantes de este mineral. En estos países la carrera por la extracción choca frontalmente con la protección de los salares, ecosistemas extremadamente frágiles en los que se asientan comunidades indígenas fuertemente organizadas.

En el caso de Chile, la explotación del litio busca expandirse en los salares de Atacama, Maricunga, Pedernales y Aguilar, por nombrar los más relevantes. Todos son territorios indígenas atacameños y collas con comunidades reconocidas por la ley 19.253. Cuando en 2023 el presidente Gabriel Boric anunció la Estrategia Nacional del Litio, estas comunidades reaccionaron con desconfianza y comenzaron a organizar una resistencia y a demandar protección ^[1].

“Los procesos de consulta, si bien muestran una inclusión relativa de los pueblos indígenas en la toma de decisiones, no permiten una participación sustantiva debido a las debilidades de este mecanismo”

El Consejo Nacional de Pueblo Colla, por ejemplo, denunció que esta Estrategia se había adoptado sin consultar a las comunidades para las cuales los salares tienen un carácter ancestral. El Consejo de Pueblos Atacameños, por su parte, cuestionó la negociación de CODELCO y la empresa SQM.

¿Cuál es la raíz de este recelo? ¿Por qué las comunidades no se sienten parte de un proyecto que, según lo planteó el presidente, busca proveer a Chile de un nuevo ingreso estable, como el cobre, que permita financiar políticas públicas?

En términos generales, el malestar indígena tiene tres orígenes. Primero, la mala experiencia que estas mismas comunidades han vivido en las décadas pasadas con la minería del cobre y particularmente con CODELCO. Segundo, la ambigüedad de los mecanismos legales que por una parte les garantizan incidencia en los proyectos que las afectan, y al mismo tiempo, abren muchos caminos para que su opinión no sea tomada en cuenta. Por último, la sospecha de que la estrategia nacional del litio resulta tan importante para el Estado que está dispuesto a pasar por encima de todo. Más directamente, las comunidades temen que esta zona —que ya está bajo un estrés hídrico profundo— termine convertida en una nueva zona de sacrificio donde se paga el costo para que Chile se integre al negocio de la electromovilidad.

En lo que sigue analizaremos las evidencias que sustentan cada una de estas ideas.

ENGAÑOS Y MIGRACIÓN

A los pueblos indígenas de la zona norte, Estrategia Nacional del Litio les trae a la memoria varios episodios vividos con la minería del cobre durante las últimas décadas.

“El uso de información contradictoria-confusa-engañosa es frecuentemente documentado en casos de controversias ambientales en América Latina y revela el peso que tiene la asimetría de información en las negociaciones”

Una experiencia marcadora ocurrió en 1981 con la modificación del código de aguas. El proceso requería que los usuarios de las cuencas inscribieran sus derechos de agua, pero a las comunidades se les hizo creer, a través de rumores esparcidos por abogados y funcionarios públicos, que debían inscribir volúmenes menores a los que requerían sus cultivos con el fin de evitar cobros excesivos (Castillo, 2016; Prieto, 2014; Yánez y Molina, 2008).

El uso de información contradictoria – confusa – engañosa ha sido frecuentemente documentado en casos de controversias ambientales en América Latina (Auyero, 2007) y revela el peso que tiene la asimetría de información en las negociaciones. En temas complejos, las personas comunes y corrientes tienden a asumir como legítima la información que les entregan los actores que parecen estar en posiciones superiores.

Cuando las nuevas inscripciones de agua comenzaron a tener efecto, ya era tarde. Uno de los principales beneficiados fue la minería pública, que desvió importantes afluentes de El Loa para uso minero, como el caso del Río San Pedro, que fue entubado por completo.

Algunas comunidades, como es el caso de Toconce, iniciaron una larga disputa para recuperar los derechos de agua en manos de privados. En 2004, en un hito histórico, la Corte Suprema reconoció la propiedad indígena preexistente sobre las aguas por sobre los derechos de terceros. Sin embargo, el conflicto ha seguido hasta ahora pues, para materializar el fallo, las comunidades deben recomprar los derechos. Para ello el Estado creó un subsidio donde las comunidades concursan por los fondos que necesitan. Pero los fondos no son suficientes, entre otras cosas, porque aunque muchos actores públicos y privados adquirieron sus derechos sin costo y sin necesidad de mostrar su utilización en fines productivos, en la actualidad esos derechos tienen un alto precio y escasa disponibilidad. Esto ha llevado a que muchos comuneros empobrecidos terminen vendiendo sus derechos de agua, agudizando aún más su vulnerabilidad.

Adicionalmente, varias de estas comunidades se vieron seriamente afectadas por la contaminación del río Loa con desechos de plomo, xantato y arsénico. Los habitantes de la cuenca atribuyen a esa contaminación la falta de animales y peces, la muerte de las plantaciones y de su ganado. Esto empujó a numerosos grupos de pastores a migrar hacia Calama (Castillo, 2016). Aunque los episodios fueron documentados entre 1997 y 2000 y dañaron al Oasis de Quillagua (Molina, S/A; Rowlands, 2022; SAG, 2000), nunca fueron reconocidos oficialmente.

“La contaminación generada por las mineras empujó a numerosos grupos de pastores a migrar hacia Calama. Aunque los episodios fueron documentados, no fueron reconocidos oficialmente”

Otro foco de contaminación en la zona es el relave de Talabres, espacio que concentra los desechos de la minería de Chuquicamata. En 2012 el municipio interpuso una acción judicial por la contaminación del relave, la cual fue desestimada. Posteriormente, se realizó una consulta indígena para ampliar el relave, propuesta que fue aceptada por algunas comunidades, lo que generó una gran fragmentación y conflicto entre ellas.

La Comunidad Indígena Atacameña de San Francisco de Chiu Chiu denunció vicios en la consulta indígena ante el Segundo Tribunal Ambiental  y perdió. Lo mismo ocurrió en 2020 ante la Tercera Sala de la Corte Suprema. En sus alegaciones la comunidad detallaba la exclusión de la consulta de comunidades y personas indígenas residentes en Calama, la falta de consideración de cuestiones patrimoniales, la intromisión de actores externos, la parcialidad de los estudios de impacto ambiental y la intervención de la minería en el logro de consensos. La Corte Suprema argumentó que los países que han firmado el Convenio 169 deben consultar a las comunidades, pero el avance de los proyectos no depende del consentimiento de estas ^[2].

LA LETRA Y EL ESPÍRITU DE LA LEY

El citado argumento de la Corte sintetiza un gran motivo de desconfianza en las comunidades: la ambigüedad con que la normativa que protege los derechos indígenas puede ser usada por el Estado. La principal herramienta para arbitrar decisiones consensuadas es el convenio 169 OIT que Chile ratificó en 2008 y que impone a los estados la obligación de consultar a los pueblos indígenas que se verán afectados por ciertos proyectos.

Sin embargo, el convenio tiene una gran amplitud en cuanto a los mecanismos y plazos para consultar. Se establece, por ejemplo, que estos procesos deben realizarse “mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas” y que deben “ser llevados a cabo de buena fe, con el objeto de lograr el consentimiento o llegar a un acuerdo sobre la medida propuesta”.

La poca precisión del texto anterior permite que haya muchas formas de implementar una consulta y cumplir con la letra de la ley sin cumplir con su “espíritu”. Por ejemplo, no se especifica quiénes y de qué forma deben ser consultados para que el proceso tenga validez. ¿Sólo personas u organizaciones? Y ¿cuáles organizaciones? ¿Se organizarán asambleas o se votará en urnas?

La amplitud de mecanismos y etapas de una consulta es uno de los elementos que más conflicto genera debido a que en ocasiones quedan excluidas arbitrariamente organizaciones o personas, sin que eso tenga consecuencias. Tampoco se precisan plazos concretos para difundir las opciones, lo que muchas veces impide un voto informado.

A estos temas de forma se agrega un problema de fondo: la consulta no tiene carácter vinculante, como lo argumentó la Corte en el citado fallo. Tanto el rechazo de los proyectos como la solicitud de ajustes no son obligatorios ni para el Estado ni para las empresas. Esto permite que los proyectos puedan seguir su curso aun cuando no hay acuerdo.

En torno a la explotación del Litio se han hecho llamados públicos para 12 procesos de consulta indígena, de los cuales siete ya se encuentran con resolución de cierre [1] . Quizás uno de los más relevantes es el que sometió a consulta el contrato especial de operación para la exploración y explotación de litio en los salares Aguilar, Infieles, Las Parinas, Grande y La Isla por parte de la Empresa Nacional de Minería, ENAMI. En este caso, la primera reunión se realizó el 11 de marzo de 2024 y el 7 de diciembre se llevó a cabo el hito de cierre del proceso de consulta, con la presencia de cinco comunidades. El análisis de este complejo proyecto —la llamada fase de deliberación— se llevó a cabo entre julio y septiembre, es decir, en tres meses.

El proceso fue valorado por el directorio de la empresa y los interlocutores estatales, pero terminó con un conflicto importante entre comunidades y dos recursos de protección de la Corte de Apelaciones de Antofagasta en contra de CORFO, alegando arbitrariedad y falta de transparencia. Uno de los puntos clave fue quiénes podían participar en la consulta. El criterio usado por la subsecretaría de Minería fue la vinculación territorial directa con los salares. Esto implicó que no se considerara, por ejemplo, a quienes usaban el territorio para trashumancia, pastoreo y otros que forman parte sustancial de las identidades andinas. O a las personas que habían emigrado por la falta de condiciones -agua, contaminación- pero para las cuales los salares son parte de su cultura.

En el caso del salar de Maricunga, la historia vivida con el Cobre parece repetirse mostrando un patrón de intervención estatal imprecisa y que fragmenta las comunidades. En 2022 la Corte Suprema acogió un recurso de protección a favor de las comunidades de Camar y Coyo por falta de consulta indígena en los procesos vinculados a la Estrategia nacional del Litio. Posteriormente, se realizó la consulta con 6 comunidades collas de las 50 organizaciones que componen y usan el territorio afectado y que reclaman ser consideradas.

Frente a esto, se presentó un recurso de protección liderado por la Asociación Indígena Consejo Nacional del Pueblo Colla, que reúne 24 comunidades y que fue rechazado por la Corte Suprema:     la consulta indígena fue considerada válida.

En todos los procesos de consulta, las comunidades indígenas destacaron la importancia de las concepciones culturales del territorio, los usos diversos y la necesidad de enfrentar estos procesos con pertinencia cultural y política. La disputa por quienes estaban habilitados a participar fragmentó las organizaciones indígenas, mermando su red de solidaridad y diálogo.

Esta fragmentación se sumó a los efectos acumulados de conflictividad entre organizaciones por procesos previos, tales como la consulta indígena por la expansión del Relave de Talabre y otros tantos episodios en su larga historia con la minería.

En segundo lugar, se establecieron plazos muy acotados, que trataron de ser modificados por las comunidades, sin resultado. La complejidad de los proyectos y la información asociada requería de un gran esfuerzo de los líderes indígenas, no sólo para poder discutirla con propiedad en una mesa de negociación, sino también para entregar esa información a sus comunidades de base. La información terminaba capturada por el personal a cargo de la consulta.

En tercer lugar, el carácter consultivo de la consulta afectó el logro de acuerdos. El aprendizaje de las comunidades a partir de la consulta de Talabre es que “el proyecto igual va a pasar” si el gobierno central lo impulsa.  Este hecho merma la participación e instala la percepción de que “es mejor negociar”, argumento que ronda incluso entre quienes están involucrados en la ejecución del proceso de consulta. Finalmente, pese a la resistencia de algunas de las organizaciones y tal como se había vaticinado, los proyectos avanzaron y las consultas fueron cerradas con “éxito”.

LITIO Y LA “NUEVA” CRISIS HÍDRICA

Un tercer tema que genera desconfianza es que la Estrategia Nacional del Litio, en esencia, profundiza la vocación extractiva nacional. Y lo hace en un ecosistema que está al límite en cuanto al recurso del agua. Es por este motivo que también el mundo ambientalista se ha puesto en alerta      sobre todo por cómo la minería afectará las reservas de agua superficiales y/o subterráneas en uno de los desiertos más áridos del mundo.

Chile es uno de los países que más estrés hídrico sufrirá por el cambio climático, según WRI’s Aqueduct Water Risk Atlas (2022). La crisis hídrica actual, una de las más relevantes en las últimas décadas, llevó a que en 2022 más del 50% de las comunas del país se encontraran con decretos de escasez hídrica: 188 comunas, en las cuales habita el 47,5% de la población de Chile (DGA, 2022).

Esto es particularmente preocupante en la zona norte, donde muchas cuencas están agotadas. Es el caso de la cuenca del río Loa y sus afluentes, aledaña al gran enclave de Chuquicamata, que fue declarada agotada mediante Resolución D.G.A. en enero del 2000. Según los informes de CR2 (Ávarez Garretón et al, 2023), la minería metálica y no metálica concentra un uso periférico del agua a nivel nacional, pero su efecto es sumamente relevante en algunas cuencas y aguas subterráneas. En la región de Atacama, por ejemplo, el 95% de los derechos de las aguas subterráneas están en manos de la minería (DGA, 2009).  El agotamiento ha implicado también la inclusión de plantas desalinizadoras como parte de las infraestructuras de soporte de la minería, las que tampoco son inocuas para el entorno y las comunidades aledañas.

En el caso de la explotación del litio, los estudios advierten de la alta demanda de agua superficial y subterránea que implica esta industria, incluyendo los impactos acumulativos en las aguas subterráneas mineralizadas o salinas, también conocidas como salmuera (Blair et al., 2024; Kaunda, 2020; Flores y Alba,2023). Según indican los estudios, los marcos legales han ocultado los impactos sociales y ecológicos sobre el agua, al tratar la salmuera como un mineral y no como agua en la regulación de la extracción, pues esta se realiza mediante la evaporación de la salmuera (Blair et al, 2024; Kaunda, 2020). De manera adicional, la industria del litio implica demanda de agua en una serie de actividades adicionales que hoy en día están siendo subestimadas, además de residuos que tienen impactos de relevancia en el entorno.

El plan del Estado presenta como uno de los mecanismos protectores una propuesta de Red de Salares Protegidos. Esta red, sin embargo, contempla un 30% de los existentes y deja algunos de los más emblemáticos como espacios de exploración y explotación minera. La ausencia de normativa sobre el tratamiento de salmuera es uno de los principales puntos que podría mejorarse en este contexto, así como también el fortalecimiento de la normativa que protege vegas y bofedales andinos, incluyendo los acuíferos que los alimentan.  En la región de Antofagasta, por ejemplo, esta superficie protegida incluye sólo un 4,07% de la superficie de la región y 12 de estas vegas protegidas se encuentran en el sistema del Salar de Atacama (FIMA, 2024). En esta área protegida no se pueden autorizar exploraciones de aguas subterráneas ni constituir derechos de aprovechamiento de aguas sin una evaluación ambiental. Lo interesante de esto es la inclusión de acuíferos y aguas subterráneas que los alimentan en la discusión, elementos clave para el fortalecimiento de la normativa, también en otras zonas que hoy en día batallan contra una escasez hídrica cada vez más pronunciada.

¿OTRA VEZ AL SACRIFICIO?

Durante las décadas de expansión de la minería del cobre, dominó en Chile un discurso desarrollista que entendía a ese mineral como “el sueldo de Chile”. En ese contexto las vulneraciones a las comunidades indígenas y los altísimos costos ambientales que se pagaban en las zonas de extracción se entendieron como una moneda de cambio en la lucha contra la pobreza. Las mismas comunidades afectadas muchas veces se     entendían así, como un sacrificio que se hacía por el desarrollo nacional. Esta narrativa se fue poco a poco desbaratando a partir de los múltiples episodios de conflictos que han marcado la convivencia entre pueblos indígenas y minería.

El gobierno de Boric, al presentar la Estrategia Nacional del Litio, intentó establecer un puente directo con esa “épica”, que en su punto máximo implicó la nacionalización del cobre. Pero mucha agua ha pasado bajo ese puente, sobre todo para las comunidades indígenas. El ánimo actual frente a un nuevo auge minero basado en el litio, es muy distinto y está dominado por la suspicacia. Un foco importante de la desconfianza es CODELCO, que es parte central del imaginario de la comunidad nacional, del país minero. Otro foco está en SQM, una antigua empresa pública, que fue privatizada en dictadura y que se encuentra estrechamente vinculada a Julio Ponce Lerou, yerno de Pinochet en esa época, quien a través de las denominadas “sociedades cascadas” se hizo con gran parte del control de SQM. Ponce Lerou fue presidente de la empresa por 28 años y debió dejar el cargo entre escándalos políticos por corrupción en el año 2015. Esta intrincada trama de privatización del litio restó color a una narrativa de una nueva “puesta de pantalones largos” de la minería chilena, levantando la pregunta sobre quiénes se beneficiarán finalmente de esta Estrategia Nacional del Litio.

En este escenario, hay que preguntarse si es posible garantizar la convivencia entre comunidades indígenas y minería. ¿Se podría alcanzar un acuerdo que beneficie a ambas partes, así como al conjunto de la población?

La experiencia acumulada, tanto a nivel internacional como en Chile, no muestra salidas claras. Si bien algunos modelos como el de Canadá han permitido redistribuir algunas de las ganancias de la minería en las comunidades y territorios afectados, la destrucción de los ecosistemas finalmente afecta profundamente los medios de vida de las comunidades, transformando profundamente los territorios y sus habitantes. Este es un costo que, sin duda, hay que poner sobre la mesa a la hora de encontrar acuerdos honestos con la minería: los enclaves extractivos impulsan movimientos de población, cambios en la composición de la misma, sus ocupaciones, costo de la vida y bienestar, cambios en la naturaleza que pueden ser irrecuperables y en la salud de quienes habitan estas zonas. Todo esto está ampliamente documentado en la literatura sobre extractivismo y minería, tanto en sus efectos sociales como en términos de los efectos sobre los ecosistemas y salud.

En resumen, no hay que perder de vista algunos elementos a considerar: los resguardos aplicados en la Estrategia Nacional del Litio no permiten mitigar los efectos nocivos de la minería sobre los ecosistemas, el agua y las comunidades indígenas de la zona, y aun así, se está llevando a cabo. La convicción de que la minería se encuentra al centro del modelo de desarrollo chileno no se ha modificado, pese a la experiencia acumulada en materias ambientales y de derechos de los pueblos indígenas.  Los procesos de consulta llevados a cabo, si bien muestran una inclusión relativa de los pueblos indígenas en la toma de decisiones , no permiten una participación sustantiva debido a las debilidades de forma y fondo de este mecanismo. Segundo, se pueden observar algunos avances en temáticas que permitirían aumentar la resiliencia de las cuencas y acuíferos en miras de la creciente crisis por cambio climático, dentro de lo que destacan la reciente Ley de Cambio Climático y la elaboración, hasta ahora lenta, de Planes Estratégicos de Recursos Hídricos en Cuencas (PERHC). Queda por dilucidar cómo conversarán estos planes con una minería en cuencas agotadas, ecosistemas al límite y formas de afectaciones diversas, como es la evaporación de salmuera, eje de la producción de litio. Mirar la crisis hídrica como fenómeno que llegó para quedarse resulta clave en este proceso, buscando equilibrar también los usos del agua con una perspectiva de justicia hídrica.