Crisis hídrica, cambio climático y derechos de aprovechamiento: ¿Cómo se abordó el tema del agua en el borrador constitucional? (El Mostrador)

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    Desde incluso antes que la Convención Constitucional iniciara su trabajo, uno de los ejes transversales de la discusión fue el agua. Los artículos aprobados en el actual borrador constitucional apuntan a una gestión diferente del recurso a la que consagra la Carta Magna en ejercicio, centrándose ahora en el Derecho humano al agua y estableciendo los recursos hídricos como bienes inapropiables e incomerciables. Estas normas terminarían con las instituciones como la Dirección General de Aguas, el Código de aguas y los Derechos de aprovechamientos, uno de los puntos más criticados por activistas medioambientales y organizaciones. El trabajo de gestión se realizaría a través de una Agencia Nacional del Agua junto con el trabajo de Concejos de Cuenca, que reuniría a los distintos actores involucrados. Según algunos expertos, estos artículos reforman un sistema de legislación que no puede responder a la crisis hídrica que afecta al país hace más de diez años. «En Chile el ordenamiento que tenemos actualmente deja desamparado la necesidad de agua sobre todo en el contexto de cambio climático por lo tanto la sequía de más de 10 años se va aumentar en el futuro con un deficit del 90% en los caudales. Es decir no va haber nada de agua», explicó el investigador del Centro de Ciencia del Clima y la Resiliencia (CR)2 Marco Billi. Mientras que otros, expresan que los artículos que pasarán al borrador de la Convención son «excesivos» y son contrarios a las necesidades hídricas del país.  «Si bien algunas normas propuestas por la CC son acertadas en lo que se refiere a la preocupación por el medio ambiente y la sustentabilidad, las relacionadas con las aguas claramente no ayudarán a solucionar los problemas que enfrentamos en esta materia y, más aún, creo que pueden empeorar las cosas», afirmó el abogado especialista en Derecho de los Recursos Naturales  Pablo Jaeger.

    Por Emilia Aparicio

    Desde que comenzaron las protestas el 18 de octubre de 2019, uno de los temas por los que activistas medioambientales, organizaciones sociales y parte de la ciudadanía alzaron la voz, estaba relacionada con la gestión hídrica, los derechos de aprovechamiento de aguas y el uso de los recursos por parte de empresas privadas. Igualmente, expertos y científicos han alertado sobre las consecuencias del cambio climático y argumentan que las cifras advierten que hace más de diez años Chile sufre una sequía que afecta distintos territorios y comunidades. Debido a estos antecedentes es que el agua se transformó en uno de los ejes transversales de las discusiones en la Convención Constitucional, es más, según información de Greenpeace Chile, el 72% de los 155 convencionales electos mencionaron el agua en sus programas en 2021.

    «La Constitución actual está mucho más atrás que la normativa por lo cual le está poniendo trabas en lugar de ser algo que tira el desarrollo legislativo», expresó el investigador del Centro de Ciencia del Clima y la Resiliencia (CR)2 y del Núcleo de Estudios Sistémicos Transdisciplinarios NEST-R3, Marco Billi en relación a la legislación hídrica actual.

    Esta semana las comisiones presentaron por última vez los informes temáticos en el Pleno de la Convención para luego pasar las Normas Transitorias y la revisión de los artículos aprobados en la Comisión de Armonización. Hasta el momento el borrador tiene más de 450 artículos dentro de los que nueve mencionan la palabra «agua» pero que significan cambios sustanciales sobre cómo la legislación entiende

    El investigador del (CR)2 expresó que para poder entender la discusión en torno al agua en la Convención Constitucional es necesario comprender que el ordenamiento actual no es compatible con la crisis hídrica.

    «En Chile el ordenamiento que tenemos actualmente deja desamparado la necesidad de agua sobre todo en el contexto de cambio climático por lo tanto la sequía de más de 10 años se va aumentar en el futuro con un deficit del 90% en los caudales. Es decir no va haber nada de agua. Hoy día todo el sistema que tenemos de los derechos de agua no considera por ejemplo proyecciones futuras […] también hay una gestión totalmente fragmentada que no considera todo el ciclo el agua que va desde los glaciares, pasando por lo ríos, llegando al mar y todos los ecosistemas de entre medio que son fundamentales para que siga habiendo agua para mañana», explica Billi.

    Los artículos que han sido votados no vienen solamente de los informes de la Comisión de Medio Ambiente como se pensaría en una primera instancia, sino que también en las Comisión de Derechos Fundamentales, la Comisión de Sistema Político, la Comisión de Sistema de Justicia y en la Comisión de Forma de Estado.

    «El agua, con justa razón, ha jugado rol protagónico en la Convención Constitucional. Su naturaleza jurídica, estatuto regulatorio, institucionalidad y reconocimiento como derecho humano, fue abordado por distintas comisiones dentro de la Convención, lográndose luego en el pleno ir dándole forma un nuevo estatuto jurídico para las aguas, que ponga en el centro a este elemento como un componente esencial para la vida y los ecosistemas», expresa Ignacio Martínez, abogado de Fundación Terram.

    Uno de los artículos que más se destacó al momento de ser aprobado fue el Número 26 que establece que «La Constitución garantiza a todas las personas el derecho al agua y al saneamiento suficiente, saludable, aceptable, asequible y accesible. Es deber del Estado garantizar estos derechos para las actuales y futuras generaciones».

    También, el Artículo 12 A. que establece «el agua en todos sus estados» como bien inapropiable. Además, el Artículo 2 expresa que «El Estado velará por un uso razonable de las aguas» y que «es de carácter incomerciable», igualmente según detalla el Artículo 297-Art. 1 «El Estado debe proteger las aguas, en todos sus estados y fases, y su ciclo hidrológico» y además «asegurará un sistema de gobernanza de las aguas participativo y descentralizado, a través del manejo integrado de cuencas, y siendo la cuenca hidrográfica la unidad mínima de gestión», sostiene el Artículo 299-Art. 3.

    No obstante, las discusiones sobre agua tienen un origen previo al Estallido Social y la Convención Constitucional, por ejemplo, el Código de Aguas fue modificado este año, sin embargo, el proyecto de ley estuvo 11 años en tramitación. Para el abogado especialista en Derecho de los Recursos Naturales y Agua y ex jefe de la Dirección General de Aguas (DGA), Pablo Jaeger, las normas aprobadas por la Convención Constitucional se aleja del trabajo realizado por años en la legislación actual.

    «Pienso que se ha perdido una oportunidad única. Estaban dadas todas las posibilidades para acordar normas de amplio consenso, que dieran respuesta a las muy conocidas discrepancias que existen en el país respecto de las normas que rigen la gestión de las aguas.Recién el 6 de abril pasado comenzó a regir la modificación al Código de Aguas, que después de 11 años de tramitación fue aprobada en forma unánime. La CC, por el contrario, optó por desconocer todo ese trabajo y ha propuesto normas muy lejanas a los acuerdos y a la historia del país en la materia, además extremas», afirma Jaeger.

    Contrariamente a lo que opinan otros expertos, los artículos que pasan al borrador de la nueva Constitución no serían la solución para la crisis hídrica y el manejo del calentamiento global.

    «La crisis hídrica, derivada de más de 11 años de sequía, sumado al calentamiento global y cambio climático, hacen que el país enfrente problemas inéditos y graves. Si bien algunas normas propuestas por la CC son acertadas en lo que se refiere a la preocupación por el medio ambiente y la sustentabilidad, las relacionadas con las aguas claramente no ayudarán a solucionar los problemas que enfrentamos en esta materia y, más aún, creo que pueden empeorar las cosas», agrega.

    La Agencia Nacional del Agua

    “Hay un cambio sustantivo a la manera en que se administra el agua y su institucionalidad”, expresó el constituyente y coordinador de la Comisión de Medio Ambiente Juan José Martín (INN) el pasado sábado 7 de mayo luego de la votación del informe de la comisión que integra pero ¿en qué se diferencia los artículos aprobados por el Pleno de la Convención con la actual legislación?

    «Nos parece importante destacar el reconocimiento del agua como un bien común natural inapropiable sobre el cual el Estado tiene un rol de custodio, pudiendo otorgar autorizaciones administrativas para su uso de manera temporal, sin generar derecho de propiedad alguno, a diferencia de lo que ocurre con la constitución vigente. Sin embargo, nos preocupa cómo se abordará la situación de los derechos de aprovechamiento ya otorgados, en particular, la definición sobre el mecanismo que asegurará el cumplimiento a las prioridades de uso establecidas en la nueva carta fundamental», plantea el abogado Ignacio Martínez.

    Uno de los artículos más relevantes respecto a la gestión hídrica que se discutió en la Comisión de Sistema de Justicia fue el Artículo 35 que permite la creación de la Agencia Nacional de Agua «un órgano autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propio, que se organizará desconcentradamente» y «cuya finalidad es asegurar el uso sostenible del agua, para las generaciones presentes y futuras, el acceso al derecho humano al agua y al saneamiento y la conservación y preservación de sus ecosistemas asociados».

    Actualmente, la legislación sobre agua depende de distintos ministerios entre ellos el de Obras Públicas donde se encuentra la Dirección General de Aguas (DGA), también el Ministerio de Medio Ambiente y el Ministerio de Agricultura con los Derechos de Aprovechamientos de Aguas, uno de los puntos más criticados. La Agencia Nacional del Agua sería un órgano que agruparía la gestión en una sola institución.

    «La actual legislación no constituye un sistema integral, sino que es la suma de organismos y mecanismos repartidos en diversas instituciones, principalmente en los Ministerios de Agricultura y Obras Públicas. Esta regulación caótica  beneficia a quienes hacen negocios con el agua, no garantiza de forma alguna ni el acceso humano, ni tampoco los cuidados mínimos que el ciclo hidrológico requiere para su propia sostenibilidad», explica la constituyente y coordinadora de la Comisión de Sistema de Justicia, Vanessa Hoppe (MSC).

    «La Agencia Nacional del Agua tiene la función y el objetivo de poder cuidar, salvaguardar y garantizar el derecho humano al agua y sanamiento pero también la protección de los ecosistemas y el uso sostenible del agua para estándares ecológicos que no estaban previstos en la actual institucionalidad. Por otro lado también es muy importante que la Agencia Nacional del Agua tiene la capacidad de otorgar, evaluar, caducar o modificar derechos de uso respecto a un bien natural común pero no son derechos perpetuos como actualmente lo hace la DGA», agrega la constituyente y vocera Movimiento de Defensa por el acceso al Agua, la Tierra y la Protección del Medioambiente (MODATIMA), Carolina Vilches (MSC).

    El artículo fue presentado por la Comisión de Sistema de Justicia y aprobado por 122 votos en el Pleno de la Convención el pasado martes 3 de mayo. Sin embargo, el investigador del (CR)2  Marco Billi expresó que el artículo tiene como objetivo que la agencia tenga «un estándar superior» a la DGA y que «pueda articular los distintos actores» que involucran un sistema integral de aguas, sin embargo, una de las observaciones que se le podrían hacer es que no detalla su funcionamiento.

    «La Agencia Nacional de Agua per se puede ser una buena idea pero como no se detalla específicamente como opera en los territorios termina siendo otro cuerpo nacional un poco lo mismo que la DGA actual y no se le da las atribuciones para las gestiones del agua que tienen que hacerse en los territorios. Lo que si hace esa agencia es que se habla del ordenamiento territorial y que este ordenamiento tiene que tomar la cuenca hidrográfica como unidad de ordenación o como una forma de dar orden y eso es bueno también», detalla Billi.

    La activista medioambiental por Petorca y Embajadora de Escazú Ahora Chile, Bárbara Astudillo, expresa que la creación de la Agencia Nacional del Agua sería una forma romper y centralizar la actual legislación hídrica.

    «La musculatura hídrica en Chile ha sido basada en una infraestructura no es un elemento que cubre derechos de naturaleza ni ecosistemas ni tiene un arraigo climático pero la agencia que espero que se pueda crear viene a representar lo que nosotros necesitamos: una autoridad única del agua que pueda tomar decisiones e incidencia desde un enfoque ecológico», afirma la activista.

    El abogado Pablo Jaeger por su parte también opina que la Agencia Nacional de Aguas podría ser un aporte si logra coordinar los servicios con competencias en materia hídrica, sin embargo, estima que el trabajo que podría realizar depende también de los recursos que se le asigne a la agencia para su funcionamiento dado que «el Servicio que reemplazaría, la Dirección General de Aguas, habiendo hecho un gran trabajo por más de 50 años, nunca ha contado con los recursos necesarios», afirma.

    Consejos de Cuenca

    Según explica Billi que el Artículo 35 se relaciona con el Artículo 3 de la Comisión de Medio Ambiente que establece la creación de los Consejos de Cuenca, los cuales «serán los responsables de la administración de las aguas, sin perjuicio de la supervigilancia y demás atribuciones de la Agencia Nacional de las Aguas y otras instituciones competentes».

    «Los Consejos de Cuenca serían las formas concretas que se han propuesto basadas en evidencias previas y en experiencias internacionales de cómo se puede hacer esa formulación. A nivel de cuencas sería un concejo que ponga varias miradas y debe deliberar sobre las mejores formas y debe trabajar en conjunto con la Agencia Nacional del Agua que es como el agente técnico que hace el trabajo de decir y generar planes que consideran la información que está a disposición sobre el agua», comenta el investigador.

    Los Consejos de Cuenca ya existen en la legislación actual, dependen del Ministerio de Medio Ambiente, por lo que no serían una novedad, sin embargo, que este en la Constitución marcaría una diferencia dado que sería una institución fija, el objetivo de estos concejos es que los distintos actores puedan dialogar entre si y con la Agencia Nacional del Agua, la cual se encargaría de los aspectos técnicos.

    «Que la constitución de alguna manera refleje esto no es algo que se inventó de cero sino que algo que refleja una propuesta que se había enteramente concertado entre varios actores y que viene también de la experiencia comparada entre naciones», asegura Marco Billi.

    Alertas en el sector industrial

    Pese a que los cambios que se votaron en la Convención Constitucional marcan una diferencia sustancial en uso y cuidado de los recursos hídricos no todos los sectores están de acuerdo. El constituyente Rodrigo Álvarez (UDI) estimó que los últimos artículos de la Comisión de Medio Ambiente «alejan a Chile de las posibilidades de crecer, desarrollar y tener buenos empleos para los chilenos».

    «Lo peor que ocurre que en materia de agua es conjuntamente que esa prominencia del Estado cambiar todo nuestro sistema, nuestro modelo, afectar a cientos de miles de personas, por ejemplo, al cambiar de un modelo de derechos y por lo tanto de las certezas que dan los derechos, de la seguridad a un modelo de permisos que son dados por el gobierno, por el Estado y que caducan», expresó Rodrigo Álvarez.

    Dentro de la misma línea el presidente del Consejo Regional Minero de Coquimbo Juan Carlos Saez, expresó en el diario el diario de la Región de Coquimbo El Día su preocupación por el impacto que podrían tener los artículos discutidos si el 4 de septiembre se aprueba la nueva Constitución especialmente en temas como minería y agua, donde declaró respecto al fin de los Derechos de Aprovechamientos de Aguas: «El trato debiera ser mucho más científico y técnico para asegurar primero el consumo humano y que también las industrias puedan seguir aportanto en que la sociedad pueda seguir desarrollándose. No tiene ningún sentido en el cual no se considere todo».

    En la misma noticia publicada el lunes 9 de mayo el presidente de la Multigremial Región de Coquimbo, Marcos Carrasco, argumentó que los incisos votados sobre agua perjudicarían y son «una amenaza para el desarrollo agrícola», además expresó que «favorece a los pueblos indígenas», siendo que el pasado jueves 12 de mayo el Pleno de la Convención rechazó el artículo presentado por la Comisión de Derechos de Pueblos Originarios sobre Derechos de Agua que detallaba que «La Constitución reconoce a los pueblos y naciones indígenas el uso tradicional de las aguas situadas en territorios indígenas».

    «Para el resto de los agricultures no existe garantía ni reconocimiento para el uso del agua. Por lo tanto estas medidas son absolutamente limitantes para la producción agrícola”, expresó Carrasco.

    El Artículo 2 de la Comisión de Medio Ambiente aprobado el sábado 7 de mayo es justamente el que termina con la legislación actual, dado que dice que «las autorizaciones de uso de agua serán otorgadas por la Agencia Nacional de Aguas, de carácter incomerciable, concedidas basándose en la disponibilidad efectiva de las aguas, y obligarán al titular al uso que justifica su otorgamiento».

    «El artículo dos dijo ‘se acabó el código de aguas como lo conocemos’, se acabaron los derechos de aprovechamiento de aguas. Sin comerciabilidad no tienen sentido. Todavía hay cosas que en armonización podrían terminar cambiando», sostiene Billi.

    Mientras que para el abogado Pablo Jaeger, el texto propuesto en general es «es excesivo y redundante, y también lo es en materia de aguas».

    «Habría sido muy sencillo acercarse a los estándares internacionales en la materia, diciendo que las aguas son parte del dominio público y que los particulares pueden hacer uso de ellas a través de concesiones otorgadas por el Estado en pos del interés general, y garantizando el derecho humano al agua potable y saneamiento. Eso habría sido un gran avance. Claramente señalar que los derechos para usar agua son incomerciables y no otorgan propiedad es errado y debiera ser eliminado, porque traerá graves problemas y no soluciona nada», afirma.

    Un antecedente importante es cómo votaron los convencionales que tienen Derechos de Aprovechamiento de Aguas. Camilo Mansilla, geógrafo de la Universidad Católica y colaborador de Modatima elaboró una lista con doce nombres que presentaban conflictos de intereses por tener de forma directa, o a través de empresas donde participan o de familiares. En la votación del Artículo 2, seis constituyentes rechazaron la norma y dos no emitieron su voto.

    Se trata de Angélica Tepper Kolossa (Ind-RN), Bernardo Fontaine Talavera (Ind-RN), Manuel José Ossandón Lira (Ind-RN), Marcela Cubillos Sigall (Ind-UDI), Alfredo Moreno Echeverría (Ind-UDI) y Martín Arrau García-Huidobro (Ind-UDI).

    Un proceso largo

    El abogado de la Fundación Terram, Ignacio Martínez, estima que varios de los elementos sobre el agua que han sido abordados en la Convención responden, desde distintas perspectivas, al escenario de crisis hídrica pero es enfático con la necesidad de actuar con inmediatez frente a la crisis.

    «Sin embargo, el nivel de urgencia hídrica que atraviesa el país no puede esperar a que culmine y se implemente la nueva constitución, es deber del Estado otorgar, con los instrumentos vigentes disponibles, soluciones en corto y mediano plazo, que aborden este preocupante escenario», afirmó el abogado Ignacio Martínez.

    Por otro lado la activista Bárbara Astudillo es optimista con el arduo trabajo que han realizado los convencionales desde el 2021

    «Han sido fundamental que los movimientos socioambientales que han entrado a este proceso y que desde la Convención puedan poner los principios básicos y estructurales de asuntos agua, creo que ha sido un gran avance, lo que si nosotros entendemos que la Constitución es una columna vertebral y que después tiene que ser robusto con proyectos de ley que vayan acorde como dar más prioridades a las aguas potables rurales, que exista además más incidencia ciudadana y participativa en proyectos que vayan con riesgo hídrico pero ha sido un gran avance estructura y al menos eso nos moviliza para votar apruebo el 4 de septiembre», expresa la activista.

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