El seminario “Ley de Cambio Climático, camino a la COP25”, relizado esta semana en el ex Congreso Nacional, reunió a importantes expertos en esta materia para analizar las ideas generales que -hasta ahora- ha entregado el gobierno respecto del proyecto de ley marco de cambio climático, que inicialmente debía ser presentado en marzo. Los primeros lineamientos no dejan conformes a los expertos, que demandan medidas y acciones más concretas, una institucionalidad adecuada e incorporar normativas “de última generación” para combatir el calentamiento global.
Por Cristian González Farfán
En el Salón de Honor del ex Congreso Nacional, la ministra del Medio Ambiente, Carolina Schmidt, presentó esta semana los pilares generales que contendrá el proyecto de Ley Marco de Cambio Climático, el cual será presentado a la ciudadanía en mayo y enviado al Parlamento en agosto para su discusión. La secretaria de Estado comunicó los lineamientos generales del proyecto elaborado por el gobierno en el marco del seminario “Ley de Cambio Climático, camino a la COP25”, organizado por el Centro de Derecho Ambiental (CDA) de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, y por el Centro de Ciencia del Clima y la Resiliencia (CR)2.
El documento surgió fruto de los diálogos ciudadanos que se realizaron en todas las regiones del país entre el 29 de noviembre de 2018 y el 22 de enero de 2019. Además se recogieron experiencias de otras leyes de cambio climático a nivel mundial que fueron, de alguna u otra manera, incorporadas a la propuesta del Ejecutivo.
Las líneas generales del proyecto de ley marco refieren a integrar, en primer orden, “al cambio climático dentro de la planificación territorial”, comentó la ministra. Asimismo, el documento pretende promover la educación y sensibilización ambiental en la ciudadanía.
El otro punto tiene que ver con integrar el conocimiento científico al desarrollo de la COP25 y a las futuras acciones que se seguirán. “En la COP24 de Katowice fue muy difícil recibir los informes científicos”, recordó Schmidt.
La ministra abogó porque “con los datos verificados, exista una acción climática más efectiva” e integrar a todos los sectores en las metas y desafíos que supondrán las contribuciones nacionales. “Sectorializar es muy importante”, dijo. Otro aspecto que relevó Schmidt fue “promover acciones regionales y locales, y reconocerlas a nivel central”. Y no centrarse solo en la mitigación del calentamiento global, sino en la adaptación.
Los últimos dos elementos basales tienen relación con la gestión del agua y con incorporar instrumentos financieros más eficaces para la acción climática. “Es importante hacer participar al sector privado a través de reglas o incentivos”, declaró Schmidt.
Otro de los tópicos que abordó la ministra en su discurso fue la gobernanza climática de la ley marco, la que operará en diferentes niveles: en el primero, el Presidente de la República, el Consejo de Ministros para la Sustentabilidad y el Ministerio del Medio Ambiente, este último a través de la Oficina de Cambio Climático. Esta entidad contará con el respaldo de un comité científico y una comisión asesora nacional de cambio climático.
“Es necesario redactar una ley sustantiva de cambio climático, con instrumentos concretos (…) Ya no tenemos tiempo para una ley marco”.
En otro nivel se encuentra el Equipo Técnico Interministerial de Cambio Climático, con los ministerios más cercanos a la materia, y los Comités Regionales de Cambio Climático (CORECC), presidido por los gobiernos regionales, que interactuarán con las seremías, municipios y ciudadanía en general.
Excesivos comités y comisiones
Los primeros lineamientos entregados por la ministra Schmidt no dejan satisfechos a los expertos nacionales en esta materia. La investigadora del (CR)2 y académica de la Facultad de Derecho de la U. de Chile, Pilar Moraga, llamó a redactar “una ley sustantiva de cambio climático, con instrumentos concretos”, ya que “no tenemos tiempo para una ley marco”.
La también investigadora del Centro de Derecho Ambiental (CDA) cita el anteproyecto de ley de cambio climático de España, el que califica como “de última generación” y explica que en uno de los artículos del documento español “se prohíbe hacer más concesiones a los hidrocarburos” y aspira a lograr un 70% de energías renovables al 2030, junto con políticas específicas para los bordes costeros.
Moraga también da como ejemplo la Agencia Autónoma, que emite informes al Ejecutivo y al Congreso en España, entidad que no está contemplada en la propuesta del gobierno chileno. Sin ir más lejos, el comité editorial del Observatorio de la Ley de Cambio Climático para Chile (www.leycambioclimaticochile.cl), entidad a la que la profesora Moraga pertenece, subraya la necesidad de implementar una agencia similar a la sugerida en el país europeo.
“El artículo 30 del Anteproyecto de Ley de Cambio Climático y Transición Energética de España crea un Comité de Cambio Climático y Transición Energética como órgano consultivo del gobierno, independiente a éste y a la sociedad en conjunto. Se trata de una entidad de derecho público con personalidad jurídica propia y plena capacidad pública y privada, que actúa con autonomía y plena independencia orgánica y funcional. En ese sentido, ni su presidente, ni sus miembros, ni el resto de personal del comité podrán solicitar o aceptar instrucciones de ninguna entidad pública o privada, y deberán actuar con independencia de cualquier interés empresarial o comercial”, cita el texto del comité editorial del observatorio.
Quien también lanza críticas a la gobernanza climática planteada por el gobierno es el profesor de Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho de la U. de Chile, Luis Cordero. Él sostiene que el proyecto del Ejecutivo “trata problemas nuevos con mecanismos viejos”. Acusa que la “sectorialización es estructural en Chile”, y esto responde a “un modelo de administración pública rígida que crea más organismos”.
«El problema del cambio climático no es del Ministerio del Medio Ambiente (…) El cambio climático demanda una política de desarrollo”
Dicho esto, Cordero lamenta que la gobernanza del borrador de la ley de cambio climático implique crear nuevos comités y comisiones interministeriales, ya que “estos están diseñados para competir y no para colaborar entre sí”, y se crea, según él, la “paradoja de la transversalidad”, es decir, creer que la supuesta transversalidad se generará a partir de la creación de más y más comités y comisiones. “Eso es no entender el dilema”, agrega Cordero.
En un documento disponible en la página del Observatorio, Cordero detalla los fundamentos de su apreciación. “Existe una tendencia creciente en la política pública chilena a instaurar la figura de comisiones y comités interministeriales, cuya finalidad es tratar de establecer criterios compartidos para la adopción de políticas o ejecución de medidas”, escribe el académico. Sin embargo, añade en el texto, las estructuras colegiadas (como comités y comisiones) se transforman más que en lugares deliberativos de política pública, en defensa de competencias sectoriales. A juicio de Cordero, el sistema “hace a las medidas públicas lentas, engorrosas y habitualmente alejadas del óptimo público”. Por último, cita que en el sistema institucional chileno existen más de 110 organismos colegiados solo de orden ministerial. “Es una práctica que ha ido en aumento”, reflexiona Cordero.
El profesor universitario e investigador insiste en que el problema del cambio climático “no es del Ministerio del Medio Ambiente”, como estipula, de acuerdo a sus palabras, el gobierno. “El cambio climático demanda una política de desarrollo”, propuso Cordero.
Incorporar los incendios y olas de calor
Para los expertos, también se hace necesario asumir institucionalmente los desafíos frente a las olas de calor y los megaincendios que ocurren en Chile. Verónica Delgado, profesora de Derecho Ambiental de la Universidad de Concepción, apuntó durante el seminario a que el 99% de los megaincendios ocurridos en el país entre 2016 y 2017 son provocadas por el factor humano: el 65% corresponden a negligencia, y el restante 34% son intencionales. A su vez, recordó que de las 468.000 hectáreas que se quemaron entre el 18 de enero y el 5 de febrero de 2017, el 60% correspondió a plantaciones forestales. Al ser especies exóticas homogéneas aumenta la flamabilidad y, con ello, la probabilidad de desastres, afirma Delgado.
Por ello, propone que el nuevo proyecto de ley de cambio climático debería contar con un apartado que propenda a “diversificar el paisaje de las plantaciones forestales exóticas”, y que el trabajo de restauración tras los incendios debiese ser “solo con bosque nativo, para que hagan un efecto barrera”.
“Se ha probado que las alianzas público-privadas son exitosas como gobernanza permanente. Hay que superar los ciclos políticos de los distintos gobiernos con discursos transversales”
En esa misma línea, Delgado pide que la ley contenga “estímulos económicos para la conservación y la restauración del medioambiente”, bajo el principio de que “el que conserva, recibe”, como contrapeso a la idea de que “el que contamina, paga”. Para ella, en este punto el piso mínimo para la nueva ley “es pensar en que los megaeventos extremos aumentarán”.
Para fundamentar esto, la experta ilustra cómo funcionan algunas leyes de cambio climático en el planeta. Por ejemplo, sostiene, la ley que opera en México incluye a las olas de calor como un evento que tiene un efecto en la salud de las personas. Por ello, establece un “sistema de alerta temprana” ante la ocurrencia de fenómenos extremos, entre los cuales se incluye a las olas de calor. Por otra parte, la ley de cambio climático de Burkina Faso implementa “planes para prevenir riesgos naturales previsibles”, incluidos los episodios de “calor excesivo”. Para Verónica Delgado, ambas políticas debiesen estar integradas a la ley marco chilena.
En lo que respecta a incendios, en tanto, Delgado y su equipo revisaron 35 normativas distintas y encontraron 11 leyes de diferentes países que tienen ciertas directrices en el combate y prevención de estos eventos. De ellas, destaca el ejemplo de España, cuyo proyecto, en su plan de adaptación al cambio climático, incluye el factor “riesgo” para la prevención de incendios. Asimismo, cita el ejemlo de Hungría que, en su ley de 2008, eliminó los tipos de plantaciones más inflamables, y que la misma normativa mexicana considera un “ordenamiento ecológico” del suelo. “En Chile no existe ley de suelo”, apunta Delgado.
Rol del sector privado y de los municipios
También presente en el seminario, el abogado y director de políticas públicas de la Sofofa, Rafael Palacios, afirma que el sector privado debería ser más tomado en cuenta en la discusión de la ley. Apunta también a la inclusión de una mirada “científica” del cambio climático que, según su apreciación, escasea, y comparte las críticas a la sectorialización que propone la gobernanza climática del Gobierno. “Se ha probado que las alianzas público-privadas son exitosas como gobernanza permanente. Hay que superar los ciclos políticos de los distintos gobiernos con discursos transversales”, afirma.
Palacios pone también en relieve que el Ministerio del Medio Ambiente cuenta con uno de los más bajos presupuestos de la administración pública, y que la gobernanza debiese ser asumida paralelamente por otros ministerios. Al mismo tiempo, critica la participación de Ministerio de Ciencia y Tecnología, ya que a su juicio es una cartera recién creada y sobre la cual recaerá un peso importante.
Por su parte, el director de Adapt-Chile, Jordan Harris, enfatizó la importancia de los municipios en la gestión de la ley. “Hay que entender al cambio climático no como un tema medioambiental, sino como un problema que limita las perspectivas de desarrollo local”, afirma. Por ello, apunta a una gobernanza “en el sentido amplio del término”, y sostiene que uno de los problemas hoy es que los gobiernos locales son los órganos “más limitados” en la administración pública para “responder a las emergencias que atañen al cambio climático, tienen menos recursos para planificarse y reducir riesgos”.
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